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水电建设要贯彻科学发展观—五方人士齐探讨
2005年05月23日 来源: 优凝舒布洛克－中国经济网 作者: 佚名 浏览：
中环报消息:背景资料:2004年10月27～29日，由中国国家发展和改革委员会、联合国经济与社会事务部、世界银行联合主办的“联合国水电与可持续发展研讨会”在北京举行。来自世界各国和地方政府的代表，联合国各机构、多边金融机构，专家学者及企业和NGO的代表纷纷上台演讲。与会代表观点纷多，争论与冲突时有出现，矛盾的焦点集中反映在当前我国水电工程建设是“发展”、还是“保护”，以及如何把握二者之间的尺度。由于对“科学发展观”内涵的理解不同、角度不同，就得出了完全不同的结论。当然我们也应看到，尽管争论的双方在科学发展观战略认知上存在着较大的差异，但“发展水电应保护环境”，还是与会者的共识。官员观点：水利部部长：汪恕诚
建坝关注生态是社会进步的表现
社会舆论对大坝与生态问题的关注是社会进步的表现。生态与环境是当前全社会所共同关注的问题。关注生态，是经济社会高度发展后人们思想认识的升华所带来的必然结果。作为水利水电工作者，我们的一项重要任务就是保护生态，促进人与自然和谐相处。因此，我们应该比以往、也应该比全体人都更加重视生态和环境问题。
对社会各界关于大坝和水利水电工程的不同看法，我们应持欢迎态度。但同时，对偏激的、全盘否定大坝的错误观点也决不能苟同。发展是第一位的，是党执政兴国的第一要务，在发展中应牢记新的可持续发展的理念，以科学的发展观来统领新时期水利水电事业，实现可持续发展。
长期以来，水利工作着眼于江河流域的治理开发。现在我们要转换立场。作为流域机构，要站在河流的立场上，做河流的代言人；要着眼于人类发展的未来，保护生态，保护河流的生命，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展；要把保护生态、保护河流的生命作为工作的制高点，而不能把开发作为流域机构工作的制高点。水利工作要立足于生态建设，工作的出发点、落脚点和立场要转变过来。
国际上对大坝建设看法不同，是经济社会发展不同阶段的客观反映。一般而言，国际上对大坝问题的看法主要有两种观点：发达国家不同意修大坝，认为大坝建设将对生态造成影响；发展中国家主张修大坝，认为不修大坝经济无法发展。我国是发展中国家，我们赞成建坝，并在赞成修大坝的同时提出要十分注意生态问题。
国际上的两种观点针锋相对，是有其原因的。当前，大多数发达国家的水电开发率极高，有的国家甚至高达90%以上，水电资源开发已接近饱和，而发展中国家的水电资源开发水平极低，一般在10%左右，按最近水能资源普查结果看，中国水能资源开发也只达到百分之十几。另外，发达国家的人均能源消耗远远高于发展中国家，以美国为例，其人均用电量是中国的十几倍，水库拦蓄水资源量的比例，远远高于我国。因此，发展中国家要进一步发展，要解决电力能源问题，不修大坝是不现实、也是不可能的。我国提出2020年要实现国内生产总值比2000年翻两番的目标，据测算，届时国家需电力装机9.3亿kw，其中水电装机要在当前基础上增加1.7亿kw，达到2.5亿kw。这意味着今后平均每年要新增水电装机1000多万kw，才能满足翻两番的能源需求。更何况大坝还承担着防洪和水资源配置的任务。在这种情况下，我们必须在高度重视生态问题的同时积极进行大坝建设。
在不同的河流、不同的河段、不同的坝址上建坝，带来的生态问题是不同的，不要一概否定建坝。由于社会经济发展的需要，到2020年我国水电装机需要增加到2.5亿kw。那时我国水电能源的开发率基本达到50%。总体开发达到50%以后，速度会慢慢下降。按世界上发达国家情况看，水电开发最终可能达到60～70%的水平。在今后的20～25年的一段时期内，我国水电开发将迎来一个高峰。我们对水电发展的宏观形势要有一个清楚的认识。但在对每一条河、每一个大坝进行规划设计时，都要十分慎重地对待生态问题，认真做好生态环境评估报告。只有充分重视每一座大坝的生态问题，才能实现水电大发展的宏伟目标。
修大坝要慎重，拆大坝同样要十分慎重。如果认为修建大坝就能解决一切问题的主张是沿用了“人定胜天”的思想，那么认为拆掉大坝就能恢复原来生态的观点同样也是一种“人定胜天”的思想。因为拆掉大坝也有可能破坏既成的、现实的生态系统，带来新的生态问题。因此，建大坝要慎重，拆大坝同样要慎重；建大坝有一整套严格的批准程序，拆大坝也同样需要有一整套严格的批准程序。当前应逐步建立大坝报废退出机制，完善配套法规，严格程序管理。
水利水电工作者要勇于挑起大坝建设与生态保护两副重担。在以往的工作中，我们水利水电工作者考虑较多的是如何建大坝，对相关的生态问题考虑得不够。现在历史赋予我们的责任是既要挑起大坝建设的担子，同样也要挑起生态保护的担子。应该认识到，任何水利水电工程，从本质上说都是生态工程。如果在水利水电建设中对生态问题不能正确地对待、科学地处理，很可能会影响到整个国家的经济社会发展。因此，勇于挑起水利水电建设与生态保护两副重担，这是历史赋予我们的重要责任。广大水利水电工作者要切实负起责任，促进我国水利水电建设事业快速健康地发展。
专家观点：
何少苓 陈凯麒(中国水利水电科学研究院教授级高工)
强化水电工程建设的生态环境监管
在工程建设的目标中，应当把生态环境保护列入重要的、具有制约意义的内容，并应自始至终强化对生态环境的监管，使工程建设真正能经得起人民、历史和实践的检验。对此，就水电工程的建设目标、有关生态监管的体制建设等问题，文中提出了若干建议。
温家宝总理在全国人大二次会议上围绕着科学发展观，强调要“强化生态环境监管”，“加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听政制度、决策责任制度”，“弘扬求真务实精神，树立科学发展观和正确的政绩观”，“立足当前，着眼长远，不急功近利”等，都体现了他所述及的科学发展观的丰富内涵，也充分体现了本届政府坚持可持续发展战略，坚持以人为本的基本国策的决心。坚持科学发展观是中国在经历了数十年的风雨历程之后，政府对中国未来发展道路进行更为科学、理性的总结和思考后提出的重大的战略发展方向。
与自然和谐相处和以人为本的理念要求水电工程的建设目标必须把生态环境保护放在重要的、制约性的、首当其冲的位置，即工程的建设目标决不能够与维持或打造一条有健康生命的、可持续利用的河道相悖。但是尽管我国当前在水电工程建设领域已广泛开展了环境影响的评价工作，对工程建设有可能引发的生态环境利弊得失的影响及相关对策也做了大量的工作，但迄今为止，在我国已建水电工程的建设目标中，还几乎没有一个明确地把生态环境保护的目标列为其中，更不要说是首当其冲；我国还未曾有在工程的运行规则中明确列出利用、调度水动力特性、改善或保护水库上下游水环境的实例；我国实施对流域开发的规划环境影响评价还刚刚起步，我国的大江大河还没有一个已经完成了流域梯级开发的环境影响评价工作等等。这些都说明了在我国的水电工程建设领域，离科学地确定建设目标的要求还有相当的距离。
是否确实重视、实施水电工程建设中对生态环境的有效保护，将直接影响到我国水电工程建设领域能否健康、可持续地发展，作为第一步，科学地确定建设目标，把对生态环境的有效保护真正放在制约性的位置是工程最终成败、能否经得起人民、历史和实践检验的关键。
我们对在水电工程建设目标中强化生态环境监管，提出以下建议：
(1)明确水电工程建设的重要性、制约性的或首当其冲的目标是实施生态环境保护，并将其贯穿到规划、建设、运行的全过程。国家应当进一步加大投入，力保相关措施的可持续实施；
(2)尽早投入编制流域水电梯级开发的规划环评实施细则，依法严格做好流域开发的“规划环评”工作，并重视开发项目的社会、经济影响评价。尽早推动“政策环评”纳入法律轨道；
(3)尽早进行监督机制的改革，采用具有独立法人资质的权威或中介机构承担环境影响评价工作，并建立相关的监督机制，确保环评工作的真正公正、科学性；
(4)对流域水电开发的生态环境影响及相关的保护对策，实施终身监督机制，加大投入，并研究建立相应的责任承担或追究制度；
(5)坚持“以人为本”和“公平、公正”的原则，确实体现决策过程的公众参与，特别是保障落实移民的可持续发展生存空间和正当权益；
(6)由于《环境影响评价法》颁布还不足一年，我国各级江河流域的水资源开发利用与保护规划均是在此前制定的，为此需要依据新颁布的《环境影响评价法》中的相关内容，全面回顾、评价各级流域的水资源开发利用与保护规划，并适时予以必要的修编；
(7)在体制管理上，目前我国尚存在着多头管水、管电的现象，流域的水能资源开发利用往往未能与全流域水资源管理相协调，为此亟待从政府层面上解决流域的水量、水质、水能一体化协调管理的问题，并将流域的水能资源开发利用规划纳入水资源协调管理的轨道；
(8)研究推行“绿色水电”或“绿色大坝”的评价、认证制度，研究建立实用、操作性强的生态环境影响的量化评估准则、方法和补偿体系，切实推动生态环境保护工作在技术层面上有章可循。
记者观点：
刘晓星(中国环境报社记者)
走可持续发展的水电开发之路
到2020年要实现国内生产总值比2000年翻两番的目标，届时国家需电力装机9.3亿千瓦，其中水电装机要在当前基础上增加1.7亿千瓦，达到2.5亿千瓦。这意味着今后平均每年要新增水电装机1000多万千瓦，才能满足翻两番的能源要求，相当于两年建一个三峡。生态问题再次摆在了突出的位置，如何通过公众参与实现环境和社会的协调发展，让水电开发真正走上可持续发展之路，显得尤为重要。
“考虑到水电对社会、经济以及环境影响等的方方面面，以及水电对实现可持续发展目标的潜在贡献，我们确信，需要对具有经济、社会和环境的可持续性的水电进行开发。……”来自全世界各个国家代表，共同签下了一份旨在促进世界水电的健康发展，更好地保护环境，减少温室气体排放，以实现可持续发展战略的北京宣言。
先是“都江堰杨柳湖工程”，后是“怒江梯级水电开发计划”，直至最终的“拆坝还是建坝”的大讨论，水电建设在中国遭遇到了历史上从未有过的质疑。中国水电建设从此也进入了一个与过去的技术、资金与市场机制完全不同的阶段———生态制约阶段。水利水电专家潘家铮在回答“谁对三峡贡献最大”这一问题时，曾充满哲理的回答：“那些对三峡工程建设提出种种意见的人贡献最大，正是因为他们提出了各种问题，才使设计者不断想办法解决这些问题，使设计趋于完善。”同样，一些环保主义者对水电建设的否定和反对态度，在一定程度上加速了水电建设走上可持续发展道路的进程，促使水电工程的设计者和建设者更加重视可能引发的社会和环境问题。
“发展等同增长、增长等同政绩”，以GDP论英雄的发展必须摒弃。党的十六大提出了以人为本、全面、协调、可持续发展的科学发展观，也同样适用于指导我国的水电开发。人、经济、环境三者的和谐统一，正是可持续发展的内涵之所在。温家宝总理曾经专门针对怒江十三级水电站的开发做出“慎重研究，科学决策”的批示，这一表态得到了中外各界的热烈赞扬和支持认同。
在日前召开的联合国水电开发与可持续发展论坛上，来自虎跳峡、漫湾、小湾、大朝山的5位大坝移民代表向与会记者发出了“还移民知情权、参与权和决策权”的呼吁。目前，我国公众参与的范围亟待加强。大坝的建设，它不是单纯的一条河、一个区域的问题，而是关系到整个流域的系统问题。我们应多方面听取该工程所涉及到的不同人群的意见，并有针对性的加以分析，制定出兼顾生态、经济和社会的评估报告。
中国水利水电科学研究院副院长贾金生博生在接受记者采访时说：“水电工程的环境评估必须科学全面地考虑工程对整个流域的影响，包括公众参与在内的高标准环境评估，这有利于水电工程最大限度地减少或降低其对流域生态环境的负面影响。”然而，目前我国水利水电规划环境影响评价基本属于空白，只在一些流域或区域进行了概念性的工作。同时，对于大型工程建设对生态环境的影响，我国的研究多限于宏观定性方面的论述，而在微观定量方面开展的工作相对较少。对水利水电工程对当前生态环境的影响分析较多，而对生态环境效应分析的预测工作相对较少。
国家发展改革委员会副主任张国宝在此次会议上指出：到2020年要实现国内生产总值比2000年翻两番的目标，据测算，届时国家需电力装机9.3亿千瓦，其中水电装机要在当前基础上增加1.7亿千瓦，达到2.5亿千瓦。这意味着今后平均每年要新增水电装机1000多万千瓦，才能满足翻两番的能源要求，相当于两年建一个三峡。生态问题再次摆在了突出的位置，如何通过公众参与实现环境和社会的协调发展，让水电开发真正走上可持续发展之路，显得尤为重要。
百姓观点：
葛全孝(云南香格里拉县金江镇吾竹村)
水坝建设应有原住民的参与
我认为，保护好三江并流世界自然遗产，不只要保护好三条江，还要保护好这里世居的各民族稳定的社会状态。人与自然协调发展，各民族和睦相处相融，遗产保护才有它的价值，也才合乎它真正的内涵。作者从流域的良治和人与自然的协调发展为出发点，以一个金沙江原住民的视角看待和认识水坝与世居民族的利害关系，为国家政策研究和地方水坝项目的决策提出了一些宝贵的意见和建议。
作为金沙江的一名老百姓，我始终认为长江第一湾———虎跳峡流域是名副其实的“香格里拉”。它不仅有三江并流景区内最壮丽的景观和丰富而独特的动物资源，还存在着大量的文物古迹。纳西、白、傈僳、藏、苗、彝等少数民族和汉族在这块富饶的土地上繁衍生息，创造了灿烂的民族文化，演绎过一幕幕永驻千秋的历史事件。从经济发展的状况看，这里也是三江并流区物产最丰富的地方，粮食生产旱涝皆丰，生活富足，社会稳定。
最近，虎跳峡要筑坝进行水利水电建设，工程将淹没长江第一湾———虎跳峡流域大量的农田，这将对生态造成极大的影响。为了促进流域的可持续发展，我认为我们当地居民应该参与到决策中来。
1.权益和参与权
运用利益相关者分析法，根据确认权益和评价风险方法，来组成利益相关者论坛，保证所有影响他们的问题都得到讨论和谈判。———《世界水坝委员会公民指南》
当一场突发的洪水来临，淹没了我们的村庄，瞬间发生的大地震毁灭了我们的城镇，我们就会获得国家、国际和社会方方面面的救助，我们感激不尽，因为这些灾害是天意所为，而且我们在这些自然灾害中深切地感受到了灾害无情人有情。但当水坝蓄满水时，我们赖以生存的村庄、田地、山林、牧场和依附着的梦想随之永远消失时，尽管我们的损失比洪水淹没和地震大许多倍，又会得到多少援助呢？
2.我们失去了幸福家园
金窝银窝不如自己的狗窝———中国民间谚语。
这里的民居多半为三方一照壁的院落或是四合院，多装修有精美图案的木质雕刻。占地约一亩左右，是兼有菜地、果园、花草竹木的小桥流水人家。这里古村镇的道路和水利系统，是历经几代人的结晶。
土地有基本农田承包地、自留地、承包的荒山林地。有公有的山坡草场、山林、高山草甸、沿江的滩涂等。基本农田多是吨良田。这里的老人或智障、残疾者放上一群羊或十几头牛，可解决全家一年的生计。广阔而高峻的山林里有着不可细数的珍贵药材和食用珍菌，是富足生活的重要来源。
3.丧失了多民族共融的文化遗产
这里各民族在金沙江流域世代和睦相处，既保持自己的民族特点又与其他民族亲密交往，互相尊敬，互通有无，互通语言，互相通婚。在这一带一个家庭由几个民族组成，是很平常的事，这在全国实属少见，真可谓“三江多民族人文文化遗产”。一旦建坝，淹没的不仅仅是土地的问题，而是一个堪称民族团结典范的民族共融体。
我认为，保护好三江并流世界自然遗产，不只要保护好三条江，还要保护好这里世居的各民族稳定的社会状态。人与自然协调发展，各民族和睦相处相融，遗产保护才有它的价值，也才合乎它真正的内涵。
4.建议
以上所说的有关水坝建设原住民参与权、决策权问题和意见是一个正受水坝建设项目影响的农民的观点。有些观点，水坝水电专家和水坝建设者也许难以认同，毕竟水坝给社会带来能源，近期效益显著，给国家和地方政府增加可观的财政收益。不过我还想提几点建议：
建议国家主管部门建立一个水坝项目的规划制度，首先搞环境影响评估和社会影响评估，社会影响评估中应充分表达规划区域农民的意愿。设立环境影响评估和社会影响评估的一票否决制，以免在规划期间给社会造成混乱，影响规划区域社会和经济的发展，也避免了地方政府和开发商在不必要的规划方面的经济损失。
学者观点：
张序(四川省社会科学院研究员)
不能忽视小水电的危害
所谓小水电是指装机容量为5万千瓦以下的小水电站。与大水电一样，小水电也会危害流域地质环境、流域陆地水文、流域河道形态、流域生物生态、流域自然景观等等。我们认为不能忽视小水电的危害，大小水电都应该在保护生态的前提下，提倡有节制的、理性的开发，并尽快让那些跑马圈水者停下来，不能采取竭泽而渔、全流域无节制地进行梯级开发的模式。
近年来，在中国西南地区的江河上掀起了一场水电大开发的热潮，除了国内几大水电巨头外，一些有实力的民营企业、民间资本也已经、正在或准备加入到这场圈河运动中，但他们只能瞄准一些中小河流，进行小水电开发。这场声势浩大的“圈河”运动已从大江大河蔓延到更多的中小河流。
与此同时，大水电对生态环境、移民、自然景观等等造成的巨大危害已引起了有识之士的警惕，反对无节制开发大江大河的呼声越来越高。但另一方面，小水电被认为没有大水电的种种弊端，而且更有效率。我们认为，这种观点是不正确的，至少是不完全正确。小水电的危害在有些方面可能确实比大水电要小一些，但有些弊端其实要大于大水电。
据统计，2004年，全国清查出“无立项、无设计、无验收、无管理”的“四无”水电站竟达3000多座。这些“四无”水电站中，有的违反了流域综合利用规划和河流水能开发规划，造成资源严重浪费；有的属于豆腐渣工程。它危害公共环境和社会安全，堵塞河道，阻碍行洪，给周边道路和村庄带来巨大隐患。一些小电站施工不规范，严重破坏植被，开挖山体造成地质的不稳定，带来了一系列严重的环境后果。
在西南地区的一些中小河流，经常可以看到大面积断流的现象。有的河床大面积干涸，天然河道成为干沟和荒滩，河道因而出现沙化和荒漠化景象。例如，在全长34公里的四川石棉县小水河，已建成的和正在施工的水电站竟达17个，也就是说在平均每两公里河段就有一个水电站，整条河道已经失去了大部分水流。
由此造成的生态后果还有：地下水位严重下降，下游一些湖泊、湿地面积逐渐减小甚至消失；河流中的鱼类等水生生物完全灭绝，陆上动物失去饮水来源；河道附近植被减少，形成干旱河谷或加剧河谷干旱化；空气湿润度减小，气候转为干燥；完全毁掉流域自然风貌，使河流周围整个区域失去观光旅游价值。
按照设计规范，水电站在取水时，应保留一部分水量，以满足沿岸人员的生活用水和生态用水，但业主为了多放水，多发电，多赚钱，没有按照环保部门的规定哪怕留一点点流量出来。这样的河流，已经不具有河流的内涵，不能称之为河流了。
目前，我国小水电存在的主要问题还有：
跑马“圈河”，滥占资源。一些开发商纯粹是为了抢占资源先机，圈河、圈水拿到开发权后，只象征性做一点投资，待价而沽，占而不开。
无序开发，浪费资源情况严重。一是由于小河流缺少规划，开发商则随意开发。二是一些开发商为了提高自己所投资电站的效益，不按规划建设，规划的是低坝，他改成高坝来提高调蓄能力，规划的是高坝，具有灌溉、供水等综合效益，他改成低坝以节省投资，缩短工期。三是无设计或者不按设计建设，随意更改。
工程质量低劣。不经验收和安全鉴定就投入运行，缺乏管理经验，威胁防洪安全，酿成多起事故，给当地人民生命财产造成重大损失。
我们认为不能忽视小水电的危害，大小水电都应该在保护生态的前提下，提倡有节制的、理性的开发，并尽快让那些跑马圈水者停下来，不能采取竭泽而渔、全流域无节制地进行梯级开发的模式。今天这种在水电建设上全流域吸干榨尽式的强度开发，是在重蹈破坏大自然并最终招致惩罚的覆辙。